在土地严政方向已定，具体实施“办法”尚未出台的情况下，由于对土地收益的过度依赖，地方财政已经出现“危机迹象”

在国家发改委、国家统计局最新公布的数据中，今年8月，在全国70个大中城市中，房屋销售价格同比下降的城市，仍然只有上海一个，这是上海房价连续下滑的第8个月。

与此同时，上半年上海市房地产税收锐减40.5亿元，影响地方财政收入5.1个百分点。据统计，房地产税收及土地相关收入，占上海财政收入的25%。

上海的这个数字比较起来并不高，根据一项专业调研，在很多地方，土地收入已占到地方财政收入的一半以上。其中土地直接税收及由此带来的间接税收，占地方预算内收入的40%，而出让金净收入，又占政府预算外收入的60%以上。

盖因如此，中央此前的土地调控政策，很多时候都被消弭于无形，收效甚微。土地出让金因此也成了政令不通的“罪魁祸首”。

9月5日，国务院公布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(下称“《通知》”)，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，直指地方政府以地生财的“软肋”。

刀动到了“根”上，阵痛就随之来了。

利益

按照上海市社科院所做的调查，在长三角地区，农地征用价格为37.5万-45万元／公顷，农地一级市场出让价格为210万-525万元／公顷，二级市场价格为1125万-2250万元／公顷。

在城市化的进程中，土地价值几十倍甚至上百倍地升值，地方政府因此获益颇丰。2005年，中国财政收入首次突破3万亿元，而同年，作为地方政府预算外收入的土地出让金收入，就高达5500亿元。

预算内资金是解决地方政府的吃饭问题，而预算外资金，则是地方政府进行城市扩张、建设的主要来源。土地违规案件也因此层出不穷。

6月27日，国家审计署审计长李金华，在向全国人大常委会作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》中披露，2003年至2005年6月，上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省(市)所属87个开发区中，有60个违规低价出让土地7873万平方米，少收土地出让金55.65亿元。

变数

在这一背景下，中央一直力图收紧土地出让金，旨在对土地出让金收入、分配、解缴和划拨等工作给予详细规范的《土地出让金收支管理办法》(下称《办法》)，将有望在年内出台。

《办法》将使“土地出让金全额进入地方预算”政策落地，这一点地方政府并无异议。

而争决不下的问题，则是土地出让金收支专户的管理归属问题。《通知》说将建立土地出让金收支专户，但这一专户是设在财政部还是地方，成为地方最关心的问题。而这一点，将在《办法》中明确。

主流的观点是，省级土地出让金的专户设在财政部，再由财政部返给地方，而省以下的则放在省财政部门。

这样一来，土地出让金的征收和使用情况就纳入了财政部的监管。

与此同时，土地出让金的征收，是归属财政部门还是国土部门，也在热议当中。

“中央的思路是由财政部门征收，这样一来，土地出让金中‘小金库’的操作空间就会大为减少，但最后还要看中央和地方沟通的结果。”一位不愿透露姓名的专业人士如是说。

危机

按照上海媒体的报道，受宏观调控影响，今年上半年，上海房地产税收仅完成191.9亿元(其中土地出让金部分约为140亿元)，同比下降17.4%。

为弥补急剧减少的房地产税收，上海市财政部门正酝酿征收土地增值税。

土地增值税是针对有偿转让国有土地使用权、地上建筑物和其他附着物产权，从而取得增值性收入征收的一种税，实行四级累进税率，根据增值额不同，缴纳比例从30%至60%不等。

根据现行税法，土地增值税从1994年1月1日在全国开征。而目前一般采用预征的方法，如广州预征比例为开发项目总价的0.5%~1%，上海为1%。

但在实际操作中，土地增值税少收、不收的现象比比皆是。而土地增值部分，也正是开发商的主要利润来源。

在房价持续走高的阶段，地方政府因土地出让金获益，而开发商因土地增值获益，在很多地方，双方对“托市”拥有默契，各得其所。

但在土地出让金收紧的政策调控下，若地方财政对房产行业依赖程度过大，将直接导致财政收入下滑，而这正也是上海市酝酿征收土地增值税的背景所在。

背景土地出让金历史

□ 郭威

中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，而中央并未从中获利。

1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，按年收取，每平方米从0.2元到10元不等。土地使用税收入，中央和地方政府按5：5分成。

土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。这也让地方政府尝到了“甜头”，一些地方开始少交、瞒交部分土地使用税。

在这一背景下，1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，其中40%上交中央财政，60%留归地方财政。两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。

两个月后，中央提取的比例降至32%。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入全部上交财政，其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归城市财政部门，“实行收支两条线方式管理”。

但地方政府隐瞒土地出让收入的现象依然严重，中央提取部分仍然难以落实。

1992年，财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府，按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。

半年后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上交中央财政部分的比例，下调为5%。

1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。

而“获益于土地”的地方政府，也因此有了足够的“土地冲动”，虽经几番调控，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。