财政资金克服市场失灵

　　《指导意见》指出，地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金，并规定引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。其资金来源包括支持创业投资企业发展的财政性专项资金，引导基金的投资收益与担保收益，闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益，个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。

　　《指导意见》规定，引导基金应当监督所扶持创业投资企业按照规定的投资方向进行投资运作，但不干预所扶持创业投资企业的日常管理。引导基金不担任所扶持公司型创业投资企业的受托管理机构或有限合伙型创业投资企业的普通合伙人，不参与投资设立创业投资管理企业。

　　此外，引导基金将被纳入公共财政考核评价体系。财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，按照公共性原则，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。

　　北京大学创业投资研究中心原副主任，《指导意见》的主要起草人刘健钧博士在接受上海证券报记者独家专访时表示，《指导意见》是我国政府于2005年出台的《创业投资企业管理暂行办法》的第二项配套政策。此前的2007年，我国已经先期推出了其第一项配套政策《促进创业投资企业发展税收政策》。《指导意见》出台的目的，主要是为了通过促进创业投资引导基金的规范设立与运作，更好地发挥财政资金在克服市场失灵、促进创业投资发展的作用。

　　在刘健钧看来，政府资金介入创业投资是必要的，但又必须适当。过去，不少地方政府通过财政出资，设立了一些国有独资或控股创业投资公司，这在支持中小企业创新创业方面也起到了一些作用。但难以建立有效的收益激励与风险约束机制，难以发挥财政资金的杠杆放大作用。借鉴国际惯例，以引导基金方式，引导民间资金设立各类市场化运作的创业投资子基金；引导基金自身不直接从事创业投资，则一方面能够督促市场化运作的子基金建立有效的收益激励与风险约束机制，另一方面能够有效发挥财政资金的杠杆放大作用。《创业投资企业管理暂行办法》于2005年出台后，一些地方依据《办法》积极探索设立创业投资引导基金，但更多地方政府的认识还不够到位，仍热衷于设立国有独资或国有控股创业投资公司。因此，出台《指导意见》的第一要义，是“鼓励创业投资引导基金的设立”，是为了更好地促进创业投资发展。

　　规范运作发挥杠杆作用

　　刘健钧同时也指出，前些年一些地方政府在探索创业投资引导基金的运作中，虽然积累了不少宝贵经验，但也存在一些不规范的问题。例如，有些地方政府的引导基金有偏离引导基金作为政策性基金的倾向，追求商业利益，甚至与民争利。有些地方政府的引导基金在扶持对象的定位上也出现了偏差，不是主要扶持中早期创业投资，而是用于支持搞“短、大、快”的大型PE基金（私人股权基金），甚至房地产投资基金，背离了财政资金只能用于市场失灵领域的准确定位。因此，需要出台《指导意见》加以规范。

　　此外，刘健钧还解读说，出台《指导意见》的另一个最重要的目的，是为解决创业投资引导基金在运作过程中存在的诸多操作性问题。

　　他说，目前已经设立的国有独资或国有控股的创业投资企业，包括创业投资引导基金，由于都被纳入经营性国有资产进行管理，在投资运作过程中面临诸多政策限制：

　　一是创业投资作为一种高风险的投资，单个项目出现亏损的概率较大，但纳入经营性国有资产管理时，就必须要求所投资的每一个项目都能“保值增值”。这导致国有创投企业在运作中普遍过于保守，对真正需要创业投资支持的创业早期企业望而生畏。

　　二是创业投资必须通过资本退出实现投资收益，其退出方式多种多样。但是，按照经营性国有资产进行管理，国有创业投资企业在转让对所投资企业的股权时，只能在指定的产权交易所进行，因而不得不放弃更多的市场转让机会。

　　三是创业投资项目评估有其特殊规律，特别是对新创建企业进行投资，被投资企业的有形资产并不多，对各种无形资产进行评估更是有别于成熟企业。但是，国有创业投资企业在决策对某个创业项目进行投资时，国资管理部门往往要求创业投资企业按照一般国有资产投资项目进行评估，所提交的评估报告经认可后，方可实施投资，使得不少项目最终不了了之。

　　基于以上原因，各政策性创业投资引导基金和国有创业投资企业，均要求有关部门适应创业投资的特殊规律，将其资产不作为经营性国有资产进行考核，而是纳入“公共财政考核评价体系进行考核”。经商财政部，对过去由地方政府通过财政出资设立的国有创业投资企业，由于其都是按商业化原则运作的企业组织，将他们的资产纳入“公共财政考核评价体系进行考核”有较大的难度。但是，对不以盈利为目的的政策创业投资引导基金，将其纳入“公共财政考核评价体系进行考核”不仅是必要的，也是可行的。此次，出台的《指导意见》应该说已经较好地解决这个问题。这样，今后对引导基金的考核主要是考核其引导了多少民间资金进入创业投资领域，在促进中小企业发展起到了多大的社会效益。

　　“当然，即使是纳入公共财政体系，也应有非常严格的监督管理和评估考核体系。对这些问题，《指导意见》要求未来各地方政府在设立每一个创投引导基金时，都应根据本地实际情况，制定具体的引导基金管理办法。”刘健钧说。