省级政府机构改革方案年底“送审”

　　“省直管县”势必加速推进

　　在中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》（下称《意见》）下发两个月后，上海市政府机构改革方案获得批准，成为全国第一个正式出台的省级机构改革方案。

　　随着上海率先拉开大幕，地方政府机构改革也开始进入“适时推进”的轨道，各个省份有望在今年年底前和明年初上报改革方案。有学者认为，明年3月后，省级政府机构改革将进入全面推进阶段。 
 
　　重庆先试“大农业”

　　今年8月25日中央机构编制委员会（下称“中央编委”）召开的“地方政府机构改革工作电视电话会议”，被认为是新一轮地方机构改革启动的标志。

　　此次会议提出，国务院机构改革已完成阶段性任务，适时跟进地方政府机构改革十分必要和迫切。而改革的任务和目标确定为转变职能、优化结构、强化责任和严控编制。

　　官方信息显示，此次会议前后，中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》（下称《意见》）正式下发各地。

　　随后，以“大部制”为亮点，核心在于职能转变的地方政府机构改革次第呈现，但像上海这样涉及总体改革的正式文件并未有其他公布者。

　　上海之后，还有哪些省份将全面展开机构改革？

　　中央编委办公室（下称“中编办”）主任王东明近期在广东视察时表示，广东推进地方政府机构改革的条件和优势很多，广东是改革开放的先行者，广东的领导班子和广大干部的改革意识很强，经济社会发展很快，广东的地方政府机构改革也应该走在全国的前列。

　　中国第四个直辖市——重庆的市级政府机构改革实施方案也在研究制定中。此前，重庆已先行先试了政府事务综合管理，初步形成了“大交通”、“大文化”、“大农业”、“大水务”的格局。按该市此前设定的方案，年底前，重庆将完成向中央的报批工作。

　　国家行政学院教授竹立家预计，各省级政府的机构改革方案将在年底前陆续上报中央，明年3月份后将进入全面推进阶段。他对本报记者表示，省级改革推进之后，市县一级的改革也将展开，本轮地方政府机构改革可能要持续一两年。

　　财政“省直管县”将加速推进

　　而为减少管理层级、壮大县域经济，已在全国多个省份试点的“省直管县”模式，也有望在本轮地方政府机构改革中获得更大的推动力。

　　中国宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制，而目前实行的却是四级行政体制，市管县一直是一种常态。

    国家行政学院教授汪玉凯近日接受《半月谈》采访时表示，“市管县”体制发挥了积极作用，但也暴露出一些弊端：

    首先是这种体制扩大了市的行政“势力范围”，加上市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县争资源、争土地、争项目。

　　其次，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，一些地级市只顾中心城市的建设，有的甚至截留政策、资金与项目，不仅未拉动下辖县域经济的发展，反倒成了县域经济的“抽水机”。

　　为改变这种现状，目前全国已有20多个省份开展了“省直管县”的试点，但多是从财政体制着手，扩大县级政府的经济管理权限，并未过多涉及行政层面。

　　据悉，《意见》中对省直管县的态度比较坚决，表示要加大推进这项改革的力度。竹立家认为，其含义有两个，一是财政上要继续加大省直管县的力度，因为就目前全国已经开展试点的20多个省份看，效果不错。“从目前调查的几个案例看，比如从浙江一些地区推广省直管县的经验看，省直管县能够赋予县级直接的财权、事权、人事权，权责更加一致；同时可减少地市方面对县级财政的截流和对县级人事的干预，大量节省经费。”竹立家说。二是，省直管县还有利于中央的转移支付不经过地市级，直接转移到县级财政，可避免财政流转过程中时常出现的流失、浪费现象。

　　行政“省直管县”的改革路径选择

　　竹立家认为，减少财政层级之后，随之引出另一个问题将是省直管县改革的关键一步，也是更难的一步，即从行政区划上淡化市一级，彻底推行省直管县体制。

　　日前公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，对省直管县也提出了新的要求。

　　《决定》称，要扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。

　　任何改革总会遇到利益受损一方的阻力。竹立家认为，省直管县的推行，会对市一级的利益产生较大的切割。因为涉及部门利益、区域利益，实践中肯定会遇到巨大的阻力。在此情形下，选择何种改革路径成为迫切需要解决的问题。

　　汪玉凯对《半月谈》表示，“省管县”改革应该首先从容易的地方，即财政管理做起，逐渐过渡到行政的“省管县”。但改革也不一定“一刀切“，有条件的地方、行政区划比较小的省份应该一步到位。而大的省份可分步实施、逐步到位。

　　中央党校研究室副主任周天勇则描绘了另一种减少行政层级的图景。他近日撰文建议，一些原来的地级市可保留地级行政级别待遇，可管辖区级政府；而一些经济实力较强的县级市可升级为地级市，但以少设区为宜；县和一些经济实力较弱的市，可升格为副地级行政级别；一些经济实力较强和人口规模较大的镇，可以升格为县一级行政区域。

　　限编制、“大部制”成趋势

　　虽然本轮地方政府机构改革并未将精简人员定为首要目标，但鉴于国务院层面机构改革的经验，地方上严控编制应该成为题中应有之义。

　　国务委员兼国务院秘书长、中央编委委员马凯在上述8月份的会议上就强调，各地要按中央规定，严格控制机构数量和人员编制总量。为此，《意见》提出了对地方政府机构设置数量的要求。而此次机构改革后，上海市政府设置工作部门44个，其中办公厅和组成部门23个、直属机构21个；另设部门管理机构6个。这都符合中央对地方政府机构设置限额的要求。上海官方也已表示，将严格控制人员编制和领导职数，确保改革后市政府行政编制总数不突破。至于省级以下的地方政府机构设置，竹立家认为，管辖范围较大的县市可能会被允许设置30多个部门，而小县则可能只有20多个部门。而十七届三中全会的召开，也为本轮地方政府机构改革带来了新的考量。

　　“像农村土地流转方面的改革，将是一项非常艰苦细致的工作，机构设置是否合理有效，与能否做好这一工作、能否为农村、农民、农业战略转型提供机构和制度支持有直接的关系。”竹立家对本报记者表示。

　　重庆的“大农业”试验便是模式之一。今年奥运期间，重庆将原市政府农村工作办公室、市农业局、市农机局和市农业综合开发办公室等四个部门整合，成立了农业委员会，开始了地方探索“大部制”的新一轮行动。

　　“不但是重庆市，前一两年一些县级也设立农委了，按照行政级别来说，一般比农业局高半级，更有利于统筹农村工作。”竹立家表示。

　　不过，并非所有的省级政府都要新设立农委之类的机构。竹立家认为，是否新设这样的机构要看地方的实际情况，像上海、北京这种城市化、工业化程度较高的地方，由于从事农业的人口较少，没有必要在省级层面大幅调整与农业相关的机构。